Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
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Contro la Regione Abruzzo in persona del Presidente pro tempore
per la declaratoria dell'illegittimita' costituzionale della legge
della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 24 Pubblicata nel B.U.R. n.
53 del 9 maggio 2014 recante «Legge quadro in materia di
valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo del
suolo»
La proposizione del presente ricorso e' stata deliberata dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 30 giugno 2014 e si
depositano a tal fine estratto conforme del verbale e relazione del
Ministro proponente.
La legge regionale n. 24/2014, consta di 13 articoli, e reca
disposizioni in materia di valorizzazione delle aree agricole e di
contenimento del consumo del suolo.
L'intero impianto normativo ed per motivi diversi l'articolo 4,
comma due presentano profili di illegittimita' costituzionale per i
seguenti
Motivi
1) Violazione dell'art. 86, terzo comma, dello Statuto della
Regione Abruzzo (pubblicato nel BURA della Regione Abruzzo del 10
gennaio 2007, n. 1), come modificato dalla legge Statutaria Regionale
9 febbraio 2012, n. 1 (pubblicata nel BURA 17 febbraio 2012, n. 13
Speciale) e dalla legge Statutaria Regionale 2 aprile 2013, n. 1
(pubblicata nel BURA 17 aprile 2013, n. 15) in relazione all'art. 123
della Costituzione.
In via preliminare, va sollevata la questione relativa
all'esercizio del potere dell'organo legislativo regionale in casi di
scioglimento dell'assemblea regionale per fine legislatura, con
specifico riferimento all'approvazione della legge regionale in
esame.
Con la legge costituzionale n. 1/1999 la disciplina del sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' e'
stata devoluta al legislatore regionale.
In particolare detta legge costituzionale ha attribuito allo
statuto ordinario la definizione della forma di governo e
l'enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (art.
123, primo comma, Cost.). Nel contempo, la disciplina del sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' e'
stata demandata allo stesso legislatore regionale, sia pure nel
rispetto dei principi fondamentali fissati con legge della
Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli organi elettivi».
(art. 122, primo comma, Cost.).
L'articolo 86, comma 3, dello Statuto della regione Abruzzo
testualmente recita: «... nei casi di scioglimento anticipato e di
scadenza della Legislatura:
a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le
modalita' disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle
operazioni di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni
limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in base agli
impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque
presentano il carattere della urgenza e necessita';
b) le funzioni del Presidente e della Giunta regionale sono
prorogate sino alla proclamazione del nuovo Presidente della Regione
limitatamente all'ordinaria amministrazione e agli atti
indifferibili; in caso di impedimento permanente, morte e dimissioni
volontarie del Presidente della Regione, le sue funzioni sono
esercitate dal Vicepresidente. «in caso di scioglimento anticipato e
di scadenza della legislatura, il Consiglio e l'Esecutivo regionale
sono prorogati sino alla proclamazione degli eletti nelle nuove
elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente della Giunta, secondo
le modalita' definite dalla legge elettorale».
La Corte Costituzionale ha gia' piu' volte riconosciuto che,
anche in assenza di specifiche disposizioni statutarie, nel periodo
antecedente alle elezioni per la loro rinnovazione e fino alla loro
sostituzione, i Consigli Regionali, dispongono «di poteri attenuati
confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga,
quanto a intensita' di poteri, a quella degli organi legislativi in
prorogatio» (cfr. sentt. n. 468/1991; 515/1995; 196/2003; 68/2010).
Nel periodo pre-elettorale si verifica, in sostanza, una fase di
depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale, la cui ratio
e' stata individuata dalla giurisprudenza costituzionale nel
principio di rappresentativita' connaturato alle assemblee consiliari
regionali, in virtu' della loro diretta investitura popolare e della
loro responsabilita' politica verso la comunita' regionale.
L'istituto della prorogatio, come chiarito nella sentenza n.
515/1995, e' volto a coniugare il principio di rappresentativita'
politica del Consiglio Regionale «con quello della continuita'
funzionale dell'organo». Questa esigenza di continuita' funzionale
porta ad escludere che il depotenziamento possa spingersi fino a
comportare un'indiscriminata e totale paralisi dell'organo stesso, e
consente al Consiglio Regionale di deliberare in circostanze
straordinarie o di urgenza o per il compimento di atti dovuti o di
ordinaria amministrazione.
Tale orientamento giurisprudenziale e' stato ribadito e
specificato nella sentenza n. 68/2010, con cui la Consulta ha
sottolineato che «nell'immediata vicinanza al momento elettorale, pur
restando ancora titolare della rappresentanza del corpo elettorale
regionale, il Consiglio regionale non solo deve limitarsi ad assumere
determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, ma deve comunque
astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e
trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere
interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti
degli elettori».
Pertanto, la legge in esame potrebbe essere ritenuta legittima
soltanto laddove la sua adozione fosse giustificata dalla sussistenza
di presupposti di urgenza e di indifferibilita', ovvero laddove la
medesima costituisse un atto dovuto.
La Corte Costituzionale, al riguardo, ha affermato che spetta al
Consiglio Regionale «selezionare le materie da disciplinare in
conformita' alla natura della prorogatio, limitandole ad oggetti la
cui disciplina fosse oggettivamente necessaria ed urgente» e ha fatto
riferimento ai lavori preparatori per verificare se fossero state
addotte «specifiche argomentazioni in tal senso» (sentenza n.
68/2010, par. 4.5.).
Possono quindi essere approvati in regime di prorogatio solo gli
atti costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una Direttiva
comunitaria direttamente vincolante per le Regioni o progetti di
legge che presentano i caratteri dell'indifferibilita' ed urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio.
L'urgenza ed indifferibilita' oltre a dover essere adeguatamente
motivata deve essere volta ad eliminare, le situazioni di danno senza
limitare la liberta' di scelta dell'organo legislativo quando avra'
riacquistato la pienezza dei suoi poteri.
Tutto cio' premesso si rileva che per il provvedimento
legislativo in esame non emerge alcuno dei caratteri di
indifferibilita' ed urgenza, ne' di atto dovuto o riferibile a
situazioni di estrema gravita' da non poter essere rinviato per non
recare danno alla collettivita' regionale o funzionamento dell'ente.
Per quanto rilevato si ritiene che con riferimento alla legge in
esame il Consiglio regionale abbia legiferato oltrepassando i limiti
riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio e che
conseguentemente il provvedimento sia nella sua interezza censurabile
per violazione dell'art. 86 terzo comma, dello Statuto regionale in
relazione all'art. 123 Cost.
2) Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera 1) della
Costituzione in relazione all'art. 4, comma 2, L R. Abruzzo 28 aprile
2014, n. 24
La legge regionale in esame presenta anche aspetti di
illegittimita' costituzionale relativamente alla disposizione
contenuta nell'articolo 4, che introduce un divieto di mutamento di
destinazione d'uso di durata quinquennale per le superfici agricole
in favore delle quali sono stati erogati aiuti di Stato o aiuti
comunitari.
In particolare, la previsione contenuta al comma 2, secondo cui
il vincolo deve essere indicato negli atti di compravendita dei
suddetti terreni «pena la nullita' dell'atto», introducendo la
sanzione civilistica della nullita' del contratto di compravendita,
invade la potesta' legislativa esclusiva statale nella materia
«ordinamento civile», e pertanto viola l'art. 117, comma 2, lettera
l) della Costituzione.
Al riguardo, giova sottolineare che la Corte Costituzionale,
nella sentenza n. 141/2014, ha dichiarato costituzionalmente
illegittima la disposizione regionale che sanzionava con la nullita'
i contratti assunti in contrasto con il Piano di rientro dal
disavanzo del settore sanitario, ritenendo che la disposizione,
ancorche' riproduttiva della norma statale «vada ad incidere sulla
materia del diritto civile, cosi' ingerendosi in un ambito
competenziale in cui la Regione non puo' emanare alcuna normativa,
anche meramente riproduttiva di quella statale (tra le altre,
sentenze n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29 del 2006)».
Pertanto anche sotto tale specifico motivo la norma impugnata e'
affetta da illegittimita' costituzionale